Videnskabernes Selskabs oplæg til revision af universitetsloven

Videnskabernes Selskab holdt deres forskningspolitiske årsmøde, som det er femgået af dagspressen (omtale her), og dette års hvidbog (note 1) udgør et virkeligt grundigt og vigtigt debatoplæg når universitetsloven skal ændres. Hvidbogen foreslår bl.a. instruktionsbeføjelsen ændret, den paragraf der lovliggør indskrænkning af den enkeltes forskningsfrihed ved at institutlederen kan pålægge medarbejderen opgaver, såsom myndighedsopgaver, og i den resttid der bliver tilbage kan forskeren så “frit” forske, som det hedder, “indenfor universitetets forskningsstrategiske rammer” som angives i udviklings-“kontrakten.” Denne er reelt ikke en kontrakt men ministerielt dikteret, lidt a la en femårsplan for bestemte strategiske mål. Planerne aftales mellem minister og bestyrelse, og skal så implementeres i nye mere specificerede aftaler mellem rektorat og dekaner på de enkelte fakulteter, og så een gang til ned på institutniveau. Et byzantinsk system af hierarkisk kontrol, som PR-mæssigt ser pænt ud og foregiver at topledelsen kan prioritere strategisk, men reelt er en bureaukratisk papirtiger.
Hvidbogen har en del pænt at sige om den eksisterende lov, især om intentionerne med den, og dens tilgang er en grundlæggende imødekommenhed over for samfundet og det politiske niveaus ret til at være med til at styre den anvendte forskning, uden at det går ud over universiteternes grundforskning. Her skal den dog kun på det kraftigstes anbefales, ikke anmeldes.

På mødet holdt professor i offentlig forvaltning ved Århus Universitet Jørgen Grønnegård Christensen et oplæg med titlen “Universitetsloven - Hvad skal revideres?”, som fortjener et referat [note2]. Grønnegård analyserede det Sanderske universitetssystem med særligt henblik på styringsformerne. Samfundet har via staten legitim adkomst til rammesætning og gennemsigtig resultatrapportering, så spørgsmålet er blot hvordan og hvor meget skal staten styre. Hele universitetssystemet er økonomisk sårbart i forhold til bevillinger (tænk blot på massefyringerne nu på KU-Nat), men Grønnegaard koncentrerede sig om selve loven, som regulerer forholdet mellem stat og universiteter, samt de interne magtforhold.

Formelt er hovedelementerne i statens styring 1) det lidt mystiske begreb, der hedder “selveje indenfor den offentlige forvaltning”, 2) tilskudsfinanciering fastlagt i finanslov, 3) udviklingskontrakt mellem bestyrelse og minister, 4) statslig akkreditering af uddannelser, og 5) en lovbestemt hensigtserklæring om størst mulig åbenhed omkring bestyrelsens arbejde.

Nu findes der så to forskellige styringsmodeller i den offentlige forvaltning, (forudgående) ex ante, baseret på centrale planer og godkendelser med efterfølgende kontrol, og en mere decentral ex post, der opererer med grundlæggende spilleregler og en rapportering, der giver grundlag for en efterfølgende kritisk vurdering af indsatsen. Problemet ifølge Grønnegård er, at vi i dag har fået en sammenblanding af de to med totalt set alt for mange styringsmidler. Universitetslovens logik, eller ideologisk bestemte grundtanke mht. styring, er ex post (selvejet og tilskudsfinanciering), men for det første er problemet, at selvejet de facto er rent symbolsk (jf. formuleringen “indenfor den offentlige forvaltning” [note3]); tilskudsreglerne er fastsat ved finansloven, ikke ved en særskilt financieringslov som det kendes fra friskoleordningen. For det andet, kombineret med stærk central styring af ex post-arten (udviklingskontrakter, akkreditering og hele tanken om en stærk “strategisk” forskningsstyring) bruges der rigtig meget administrativ og politisk energi på kontrol, uden at man nødvendigvis opnår mere eller bedre forskning på gulvplan.

Løsningen er, siger Grønnegård, at tone rent flag og satse på een styringsmodel. Han foretrækker ex post med selveje, klare financieringsregler som er langsigtede, troværdige, og indebærer en pligt til at kunne forklare sig overfor Rigsrevision. Konsekvensen formulerede Grønnegård markant: 1) Drop kontrakter: Kontraktparadigmet passer ikke ind i selvejemodellen - tænk på at den politiske dagsorden svinger konstant på kort sigt mht. hvad det “strategisk” vigtige for samfundet er; her ville en stabil financieringsordning a la friskolerne være mere langsigtet - desuden får man ikke megen ud af den brugte energi på udviklingskontrakterne i bunden af systemet. 2) Drop akkreditering - vi har sjældent set så ambitiøse forsøg på supercentral regulering på et så lidet kvalificeret grundlag!

Grønnegård understregede, på samme måde som hvidbogen fra Videnskabernes Selskab, at med hensyn til ledelse var det tidligere kollegiale selvstyre ikke bare noget godt, man skulle ønske sig tilbage til. Men den ny ledelse og magtfordeling kan til gengæld beskrives som et topstyret hierarki med stærke ledere, som gerne vil vise deres værd og spille med musklerne; der skal foregå en topstyret “strategisk udvælgelse, prioritering og udvikling” (men hvem prioriterer egentlig?), hvor der kan udføres forskningsopgaver “for en minister efter aftale med denne” og hvor ledelsen kan “pålægge medarbejderne at løse bestemte opgaver”, og hvor der endelig er overskydende forskningstid indenfor universitetets forskningsstrategi. Der er her to grunde til kritik, 1) det strider voldsomt mod universiteternes tradition og den kultur, der befordrer det videnskabelige arbejde; 2) vi begynder at se, at denne magt bliver brugt, fx i forbindelse med ansættelser og bemandingsplaner.

Opsummerende er konsekvenserne af universitetsloven en bureaukratisering, hvor der går ressourcer fra kernen (forskning og undervisning); en utilsigtet lukkethed omkring budget, prioritering og udviklingskontrakter, stik imod lovens hensigt; interessekonflikt mellem kerneopgaver og myndighedsbetjening (loyalitetsproblemer, jf. også Hvidbogen); en prioritering på et uoplyst ikke-fagligt grundlag; og en risiko for politisk følgagtighed i topstyret, der overtilpasser sig de politiske signaler. Her foreslår Grønnegård som løsning at man præciserer proces- og indholdsåbenhed, sikrer den individuelle forskningsfrihed (med ligestilling af alle videnskabelige medarbejdere), dropper strategisk planlægning på institutniveau og indfører et bevillingssystem, der understøtter decentralisering.

Loven som den er nu har negative, utilsigtede konsekvenser og understøtter en dobbelt centralisering, hvor magten ligger i ministeriet og hos laget af rektorer og dekaner, men ikke i bestyrelserne (med folk der nok har ledelseserfaring, men ikke nødvendigvis kender til forskning, og som måske mødes 5-6 gange pr. år). De formår ikke at sætte sig igennem. Grønnegård pegede på empiriske undersøgelser indenfor studiet af offentlig forvaltning [note4], som klart peger på, at centraliseret kontrol nok kan give gode resultater ved løsning af rutineopgaver, men hvis det handler om innovative og uprogrammerede opgaver (hvortil man vel må regne forskning) opnås de bedste resultater gennem deltagerbaserede beslutningssystemer. Alt i alt et overbevisende ikke-ideologisk men rent funktionelt argument for at genoverveje en ny udformning af et levende universitetsdemokrati, et ord Grønnegård ikke selv anvendte.

Noter
[1] Peter Harder, Carl Bache, Mogens Flensted-Jensen, Lene Koch, Søren-Peter Olesen & Kaj Sand-Jensen (2009): Kvalitet og styring i fremtidens universiteter: Ejerskab, ledelseskultur og de faktiske følger af universitetsloven (januar 2009). Udgivet af Forskningspolitisk Udvalg i Det Kongelige Danske Videnskabernes Selskab (et debatoplæg til Forskningspolitisk Årsmøde den 22. jan., 2009). (pdf her; også omtalt her).
[2] Jørgen Grønnegård Christensen: “Universitetsloven - Hvad skal revideres?”, oplæg til Forskningspolitisk Årsmøde i Videnskabernes Selskab, den 22. januar 2009. (tak for tilladelse til benyttelse her af slides i pdf).
[3] jf. indlæg om tilsyn og kontrol på denne blog.
[4] Andrews et al. (2009):”Centralization, Organizational Strategy, and Public Service Performance”, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol. 19, No. 1, 57-80.

PS:
her til morgen kunne man i P1 (og her) genhøre Steen Buscks skarpe karakteristik af faglighedens forfald på dagens topstyrede universitet sendt første gang i maj 2008 (omtalt tidligere her).
PPS:
det er også værd at erindre om næste uges åbne høring i AC om universitetslovsrevisionen i 2009 (her), samt om det efterfølgende akademiske møde i Nationalkommiteen for Videnskabshistorie og Videnskabsfilosofi om forskningsbegrebet og forskningskvalitet (her).